Смотреть что такое "Бюрократия" в других словарях. Бюрократия (Вureaucracy) - это Бюрократия и власть

Электричество

Употребление термина бюрократия:

Для обозначения особого типа политической системы, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом.

В социологии организаций: означает не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с приписанными правилами.

В теории государственного управления: бюрократия означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях

С точки зрения политической экономии, бюрократия определяется как нерыночная организация, которая финансируется за счет субсидий

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745 году. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл - им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии). Бюрократия – способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих, чиновников.

Именно бюрократия неизменно представляет собой господствующую силу независимо от конкретной формы власти. Форма меняется, незыблемыми остаются позиции бюрократии, играющей роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, порождаемых представительной демократией. Корни властвования бюрократии кроются в отношениях отчуждения, то есть в такой социальной обстановке, когда общественные отношения становятся враждебными для человека результате отчуждения от естественного положения а общества, по которому главное есть отношения между людьми и созданными ими вещами, возникает другой искусственный, стоящей над обществом, мир. Весь трагизм и парадоксальность явления бюрократизма состоит в то м, что общество само, или какая-то часть его, сознательно создает такую искусственную надстройку и ставит преграду познанию людьми объективные законы и сознательном использованию их в жизни Человек, попав в бюрократическую сферу, становится носителем власти, живым уже не фигурально, а реально, воплощением ее объективные законы. Существует несколько концепций, рассматривающих феномен бюрократии. Сейчас мы рассмотрим одну из них.

Концепция Макса Вебера («Хозяйство и общество»)

Макс Вебер (1864-1920 гг.) внес значительный вклад в разработку концепции идеальной бюрократии . Так называли организацию, которой правили не личности, а законы . Слово бюрократия сейчас используется в нарицательном значении. Однако М. Вебер, писавший о бюрократии в начале ХХ в., использовал это слово в его точном значении – правление государственных служащих . М.Вебер сформулировал черты "идеального типа" бюрократии: иерархия, безличность, постоянство, экспертиза.

Он описал 2 вида бюрократии:

Патриманиальная (традиционная) бюрократия, которая основана на личной преданности и является послушным орудием правителя. Данная бюрократия представляет собой особый аппарат управления, который полностью находится в руках господина. При этом население делится на 2 части: лично зависимые (административный аппарат) и политические подданные, которые не зависимы и выполняют конкретные повинности. В таком типе бюрократии отсутствует разделение труда между чиновниками, то есть их полномочия определялись случаем. Власть чиновника – это привилегия, поэтому вместо денежного жалования давали бенефиций. Правитель стремился ограничить срок правления чиновников в должности, направляя их туда, где у них не было собственности и родственников. В связи с появлением борьбы за власть между чиновниками и господином, с точки зрения господина, наиболее эффективным бюрократическим аппаратом считались иностранцы.

2. Рациональная бюрократия (современная) является противоположной традиционной модели и имеет такие отличительные черты:

Чётко определённые правила и функции. Все подчиняются правилам.

Строго определённая иерархия, в которой низшие звенья строго подчинены высшим.

Чёткое ведение дел с письменным их сопровождением с и той или иной системой архивирования.

Безличный характер власти чиновников

Жёсткость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений

Профессионализм и карьеризм

Черты бюрократических организаций по М.Веберу:

1. Четко определенные должностные функции, основанные на писаных правилах

2.Строго определенная иерархия, в которой низшие звенья строго подчинены высшим

3. Четкое ведение дел с письменным их сопровождением и той или иной системой архивирования

4. Безличный характер власти чиновника, идущий не от его человеческих качеств, а от "места"

5. Жестокость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений

6. Профессиональные и деловые критерии для карьерного продвижения служащих(подготовка,образование,опыт и компетентность)

Позитивные черты бюрократии по Веберу:

Предвидимость результатов принимаемых решений

Рациональность

Нивелировка социальных и экономических различий в обществе, достигаемая в обществе благодаря деятельности бюрократии

Неуничтожаемость аппарата

Рассматривая различные возможности ограничения властных притязаний чиновничества, Вебер прежде всего стремился найти политические механизмы, создающие противовес бюрократическому управлению . К числу таких механизмов он относил коллегиальное управление, систему разделения властей, привлечение к процессу управления непрофессионалов, прямую и представительную демократию.

“Вебер считал, что единственным ограничителем “всевластия” бюрократии является частная собственность и предприниматель, а не демократия ...”.

В действительности система частного предпринимательства служила лишь одним из условий сдерживания дальнейшей бюрократизации.
Что касается прямой демократии как средства ограничения власти чиновников, она, как полагал Вебер, была невозможна в крупных современных организациях.

Рассматривая механизмы, позволяющие ограничить власть чиновников, Вебер уделил основное внимание анализу системы представительного правления, которая, по его мнению, обладала наибольшими возможностями для установления контроля за деятельностью административного аппарата. Парламентская система виделась немецкому социологу наилучшим средством обеспечения динамизма политической жизни. Но для того, чтобы парламент мог контролировать государственную бюрократию, он должен был обладать реальной властью, а не просто представлять собой арену для идеологических споров.

Вебер связывает становление бюрократии с процессом рационализации и рассматривает ее как наиболее рациональную и эффективную форму достижения управленческих целей, основанную на легально-рациональном типе легитимности (господства).У бюрократии существуют и негативные последствия - ее коррумпированность, максимальную закрытость и стремление формализовать все сферы деятельности человека. Поэтому проблема ограничения власти бюрократии являлась для Вебера одной из центральных. Немецкий социолог рассматривал различные институциональные механизмы, которые могли бы послужить противовесом бюрократическому управлению.

Вопрос 16. Политическое знание и разнообразие подходов к его структуре

Люди издавна интересовались политикой. Даже в трудах древних китайцев, индийцев и греков, отдаленных от нас более чем 2,5 тыс. лет, можно найти рассуждения о проблемах, сходных по существу с теми, которые занимают умы наших современников: о способах организации публичной власти, условиях достижения общественной стабильности, признаках совершенного способа правления…

Результатом исследования политических явлений и процессов являются полученные о них знания. С одной стороны, это может быть некая совокупность теоретических и обыденных представлений о разного рода политических явлениях и процессах . В данном случае фиксируется только то, что структура политического знания отражает структуру изучаемых политических объектов, т.е. реально существующих политических явлений и процессов. Поскольку структура последних постоянно усложняется (появляются новые политические институты, связи и отношения между субъектами политических процессов и т.д.), то усложняется и структура политических знаний, которые становятся более обширными, глубокими и упорядоченными. В данном случае констатируется, что структура политического знания, представленная как производная от структуры изучаемых политических объектов, выражает широту их охвата.

С другой стороны, структура политического знания сама становится предметом научного анализа. В этом случае она может быть представлена в виде взаимосвязанных уровней отражения политической действительности и тем самым уровней ее понимания. В данном случае указывается на разную глубину познания изучаемых политических объектов.

Уровни политического знания или понимания политических явлений и процессов нередко характеризуют как обыденный и теоретический .

Обыденное политическое знание чаще всего представляет собой несистематизированный набор сведений, отражающих внешние стороны происходящих политических явлений и процессов. Оно проявляется нередко в насыщенном эмоциональном контексте. Возникающие на таком фоне понятия, суждения и умозаключения тесно связаны с чувствами, переживаниями и настроениями людей, их страстями и проявлениями воли. Иногда неуправляемые страсти людей мешают ясному пониманию ими той или иной политической ситуации, толкают их на необдуманные и нередко разрушительные действия. При этом люди могут руководствоваться ложными интересами и целями. Формирующийся на этом уровне сознания образ политики по существу есть результат ее фактографического созерцания, не претендующего на какое-либо специализированное отношение к ней или использование приемов отражения, выходящих за рамки обычных наблюдений за действительностью . Обыденное сознание рисует «естественную» картину политики на основе индивидуального эмпирического опыта и традиционно сложившихся идей, обычаев, стереотипов. По сути такой тип политического созерцания представляет собой разновидность не логического, а интуитивно-образного мышления , в котором преобладают чувства и эмоции. Наряду с рациональными оценками здесь в достатке присутствуют и различные неотрефлексированные, иррациональные представления. Именно этот тип мышления порождает всевозможные мифы, утопии, вероучения и иные аналогичные формы мысли о политике.

Более сознательной является политическая деятельность субъектов, руководствующихся теоретическими политическими знаниями , которые, как правило, имеют вид определенной системы взглядов и потому носят концептуальный характер. В ходе исследований политических явлений и процессов создаются политические концепции (теории), вскрывающие сущность изучаемых политических явлений, а также причинно-следственные и закономерные связи их проявления в обществе. В этом заключается гносеологическая сторона исследований политических явлений и процессов. Их социальная сторона состоит в том, чтобы помогать широким массам людей, социальным группам и отдельным личностям с научной точки зрения разбираться в политических ситуациях и тем самым совершать созидательную политическую деятельность, повышать эффективность функционирования политических институтов и в целом политической системы общества в интересах всех составляющих его социальных групп и индивидов. По сути - это форма абстрактного мышления, с помощью которой человек выстраивает в своем сознании представления о внешних и внутренних связях политики на основе обобщения и систематизации не индивидуального, а интергруппового и универсального опыта. Наука призвана давать целостную и достоверную систему представлений о политике.

Благодаря своим неограниченным способностям формировать интеллектуальные картины политики, теория может даже отрываться и «отлетать» от действительности, превращаться в способ ее беспредметной идеализации, создания метафизических, умозрительных образов, которые не объясняют, а маркируют политику знаком оригинального подхода того или иного ученого. Политическая теория способна превратиться в «вербальный произвол» исследователя (И. Хеттих), утратив какую-либо смысловую связь с реальностью. Так что усложнение схем политического анализа не всегда ведет к усилению эвристических свойств научных концепций.

Механизмом, препятствующим такой альтернативе, выступает процедура научной верификации (соотнесения теоретических оценок с практикой). Упрощенно ситуацию можно представить так: теория разнообразит представления о политике, наука придает ее схемам убедительность и достоверность, отсекая те теоретические риск-рефлексии, в которых гипотетическое знание превалирует над здравым смыслом и доказательствами правомерности данной трактовки политических процессов.

Некоторые политологи выделяют третью ступень знания. Третьей специфической формой отображения политики является технологическое отражение. В определенном смысле оно служит качественной разновидностью научного сознания, формирующейся для решения конкретной политической задачи и представляющей науку как особое «искусство», «ремесло», «мастерство». Это существенно влияет на методы формирования и развития такого рода знаний, способы их организации и формы воплощения, короче политтехнологии.

В структуре политического знания выделяют:

политическую теорию, которая исследует законы функционирования и развития политического процесса, политических систем, институтов;

эмпирическую политологию, которая изучает политические действия, политическое поведение личности и социальных общностей, а также исследует мотивы поведения, поступки, ценностные ориентации, популярность субъектов политики, политический имидж;

прикладную политологию, разрабатывающую методики и технологии направленного воздействия на политический процесс.

Политологию в широком смысле понимают, как науку, которая включает весь комплекс политических знаний.

Содержание статьи

БЮРОКРАТИЯ (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) –система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер . Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме , разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии.

Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда . Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия . Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила . Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений . В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза.

Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

1. Отчуждение от человека . Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2. Ритуализм . Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

3. Инерция . Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция .

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников – со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Формирование бюрократии.

Бюрократия может формироваться несколькими способами:

1. Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.

2. Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства фирмой. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.

3. Источник бюрократической структуры – уже существующая бюрократическая организация, при этом новая структура обычно выделяется из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.

4. Источник создания бюрократии – своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так сформировались большинство политических партий.

Развитие бюрократии при эволюции общества.

Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления. Бюрократизация управления была одной из отличительных черт Древнего Египта и Римской империи. Ярким примером бюрократической власти в добуржуазных обществах считается императорский Китай, где существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов над подданными.

Хотя в эпоху буржуазных революций бюрократизм и пытались неоднократно уничтожить, построить систему управления без ее профессионализации обычно оказывалось невозможным. Поэтому до сих пор бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления. Примерами бюрократии являются организация управления в правительстве, вооруженных силах, корпорациях, больницах, судах, школах и т.д.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое господство (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной .

В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот контроль сдерживает формирование сильных бюрократических систем.

Хотя европейская бюрократия не претендует на захват политической власти, у нее находится множество противников.

Наиболее известными противниками бюрократии среди современных ученых считаются английский писатель и историк Сирил Паркинсон и американский социальный психолог Уоррен Беннис. Паркинсон известен публицистическими работами, в которых он высмеивал недостатки бюрократической организации. Одно из наиболее знаменитых его высказываний: «штат бюрократических организаций увеличивается обратно пропорционально объему проделанной работы». Беннис подходит к изучению бюрократии со строго научных позиций, предрекая провал бюрократии в связи с ее неспособностью решать непредвиденные ситуации и свести воедино организационные и индивидуальные цели. Какими бы устойчивыми ни были бюрократические системы, они постоянно развиваются и видоизменяются. Вебер, определяя идеальный тип бюрократии, вел речь только о формальной стороне этой системы, в то время как у нее существует и неформальная составляющая. Даже в тех организациях, где предписано советоваться только с коллегами, стоящими на более высоком уровне служебной иерархии, неформальные отношения часто оказываются сильнее принятых правил и постановлений. Этот неформальный аспект дает бюрократии возможность повысить гибкость системы в целом и снизить обезличенность процесса взаимодействия. С развитием новых средств коммуникации изменяется и отношение к строгой иерархии. В частности, электронная переписка по сети Интернет нарушает правило соподчиненности, представляя возможность обращаться к любому члену организации в обход принятой иерархии.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладают, однако, характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур. Так, Беннис ввел понятие «адхократии», обозначая им быстро изменяющуюся адаптивную структуру, группу специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с конкретной ситуацией. Примером такой структуры могут быть японские «кружки качества». В отличие от традиционной бюрократии, здесь нет четкой вертикальной иерархии и разделения труда, формальные отношения сведены к минимуму, а специализация не функциональная, а содержательная. Подобного рода гибкие организационные структуры, почти исключающие бюрократизм, пользуются все большей популярностью в современном бизнесе. Однако правительственное управление остается все еще «рассадником» бюрократии.

Развитие бюрократии в России.

Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в 16 в. в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы », то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника (табл. 1). Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.

Таблица 1. ОСОБЕННОСТИ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ
Характеристики идеального западного чиновника	Характеристики российского «приказного» 17 в.	Изменение характеристик российского чиновничества
Чиновник считается слугой общества	Чиновник стоит над обществом и навязывает подданным волю правящей элиты	Чиновники постоянно рассматриваются как стоящие над обществом
Свобода выбора службы	Обязательность службы	С 1762 служба становится личным выбором
Служебная иерархия	Отсутствие единой иерархии государственных служащих	В 1722 создана единая служебная иерархия
Служебная специализация и профессиональная компетентность	Чиновник может исполнять обязанности в разных профессиональных сферах	Профессиональная специализация чиновников закрепилась в 19 в.
Вознаграждается стабильным денежным окладом	Основной доход – поборы с просителей, жалование не фиксировано и выдается не регулярно	К 1763 завершается перевод чиновников на постоянное жалование
Продвижение по службе согласно твердым критериям (прежде всего, в зависимости от квалификации)	Продвигается по службе согласно стажу, происхождению и усмотрению начальства.	Постоянно сохраняется зависимость служебной карьеры от качеств, не связанных с профессиональной компетентностью
Подлежит единой служебной дисциплине	Отсутствие единых дисциплинарных требований	Дисциплинарные требования различны для чиновников разных рангов
Поддерживает безличностные, формально-рациональные отношения с коллегами и с управляемыми	Поддерживает глубоко личностные служебные отношения	Постоянно воспроизводится личностный характер служебных отношений
Составлено по: Миронов Б.Н. Социальная история России . СПб, «Дмитрий Буланин», 2003, т. 2

Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I , который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика (табл. 2) – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

Таблица 2. ОТНОСИТЕЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО ЧИНОВНИКОВ В РОССИИ / СССР
Период	Количество чиновников на 1 тыс. человек населения
Конец 17 в.	0,4
Конец 18 в.	0,6
1857	2,0
1897	1,2
1913	1,6
1922	5,2
1928	6,9
1940	9,5
1950	10,2
1985	8,7

Термины «бюрократия» и «бюрократический аппарат» довольно часто присутствуют в современной жизни. Как правило, они носят негативный оттенок. Бюрократизм как система возник ещё в древности, но он не теряет своей актуальности и по сей день. Его называют гидрой, у которой отрубают одну голову, а вместо неё появляется три. Но во всех ли случаях вредна бюрократия?

Вконтакте

Одноклассники

Что такое бюрократия - определение

Бюрократию википедия рассматривает в трёх значениях:

Собственно бюрократию как форму управления государством.
Бюрократизм как систему, практикующую искусственное усложнение и затягивание канцелярских процедур.
Как слой высших чиновников-бюрократов, находящихся на государственной службе, занимающих привилегированное положение и проявляющих равнодушие к нуждам простых людей.

Слово бюрократия появилось от соединения двух слов – французского бюро, обозначающего канцелярию и греческого кратос, обозначающего власть.

Бюрократия простыми словами

Говоря простыми словами, бюрократия – это такое управление государством, при котором бюрократический аппарат сосредоточил всю власть в своих руках и ведёт дела настолько формальным образом, что это мешает его развитию и нормальной жизни людей.

Бюрократическая структура отличается строгой иерархией, то есть подчинённостью одних чиновников другим, а все вместе они претендуют на свою исключительную значимость для общества, противопоставляют себя ему и при этом реализовывают свои личные и корпоративные интересы.

Бюрократия в Древнем Китае

Одна из древнейших и наиболее развитых бюрократий – Китайская. Она имела очень сложную организацию и отличалась крайним рационализмом. Её очень разветвлённый, многочисленный и тщательно отрегулированный административный аппарат сформировался в конце III века до нашей эры.

Характерными чертами китайской бюрократии были следующие:

Направленность древнекитайского хозяйства была аграрной, поэтому централизованный бюрократический аппарат был призван решать сложные задачи технического характера. В первую очередь – это вопросы, связанные с водными ресурсами.

Конфуцианство как основа иерархии и сдача экзаменов

В качестве основы построения структуры субординации лежало учение Конфуция, согласно которому, общество представляет собой иерархическую систему с определённым местом для каждого индивидуума. После провозглашения конфуцианства государственной религией место жрецов заняли госчиновники. Законам была отведена роль второго плана, они рассматривались как обезличенные, а, значит, плохо пригодные для того, чтобы регулировать отношения в обществе.

За каждым человеком государство признавало теоретическую возможность пополнить ряды чиновничества. Но на практике этому «мешало» обязательное требование о том, что назначают на должность только лиц самых достойных – имеющих образование и много читающих. Для подготовки такой категории в Китае имелось множество школ и училищ.

Занять пост можно было тремя путями:

Сдав экзамен.
Заплатив за назначение.
Получив рекомендацию.

Экзамены сдавались на протяжении всего существования Поднебесной империи. Они не были отменены даже тогда, когда Китай завоевали монголы.

Торжество административной системы Китая

Специальное обучение и сдача экзаменов имели своей целью идеологическую «обработку» чиновников в соответствии с преданностью:

императору;
существующему строю;
учению Конфуция с его почитанием предков и идеей гармонии в обществе.

В итоге в Китае были созданы все предпосылки для обеспечения консервативной стабильности общественного строя на основе хорошо просчитанной и налаженной системы администрирования. Такой порядок привёл к тому, что больше, чем 2 тыс. лет, до начала ХХ века, в Китае были неизменными социальный строй и его порядки. Этому не помешали ни кризисы, ни восстания крестьян, ни вторжения иноземцев.

Отношение народа к бюрократии никогда не было положительным, как не является оно таковым и сегодня. Так, поэт VIII века Бо Цзюи аллегорически описал невозможность преодолеть бюрократическую систему. Садовник посадил цветок, возле которого выросло сорное растение. Оно обвило цветок и срослось с ним корнями. Как быть садовнику? Если поливать цветок, значит, питать и сорняк, а если вырвать сорняк, с ним будет убита и красота.

Из истории термина «бюрократия»

Первоначально термин «бюрократия» не имел негативного оттенка. Он был введён в XVIII веке французским экономистом Гурнэ, который использовал его для обозначения исполнительной власти. В науку он вошёл в XIX веке благодаря немецкому историку, социологу и экономисту Веберу.

Под этим термином Вебер подразумевал:

Жёсткую организацию властных структур.
Правила и предписания, которые позволяют работать рационально.
Эффективный инструмент управления обществом.

Бюрократия как идеал и как негативное явление

Бюрократия рассматривалась Вебером как некий идеал , приближение к которому даст возможность:

Но некоторое время спустя, учёный выделил два смысла этого понятия – позитивный и негативный. В позитивном смысле – это рациональная система управления, а в негативном – это формальные атрибуты власти (приказы, инструкции, директивы), которые превращаются в самоцель.

Современные теории бюрократии

Сегодня социологи высказывают мнение о том, что основным минусом бюрократии является факт превращения средств в цель деятельности. В результате, жёсткая иерархия, строгая дисциплина и исполнение инструкций без осмысливания конкретной ситуации становятся тормозом на пути рациональной деятельности. Значение норм и стандартов сильно преувеличивается. Они точно определяют, как нужно решать поставленные задачи, как взаимодействовать с клиентами и представителями общественности.

Последствия бюрократии

Это приводит к тому, что управленцы в итоге теряют способность к принятию самостоятельных решений и гибкость. Они перестают мыслить творчески и даже отказываются от компетенции. Их основной задачей становится выполнение инструкций.

В результате наблюдается следующая картина:

Чиновники замыкаются внутри своей касты, возвышаясь над обществом.
Разрешение проблемных вопросов происходит без адекватной оценки конкретной ситуации.
Бюрократам бесполезно указывать на их гипертрофированную приверженность к нормам, в ответ они опять же ссылаются на инструкции.
При этом отсутствует возможность наказать бюрократа, так как формально он оказывается прав.

Негативные и позитивные черты бюрократии

Бюрократической форме управления государством присущи следующие негативные характеристики :

В современном обществе социологи выделяют две модели бюрократии:

Представительную, где властные структуры опираются на компетентность и умение управлять.
Авторитарную, где опора власти – санкции негативного характера, повиновение, превращаемое в самоцель.

Представительная бюрократия

Бюрократии представительного толка присущи такие черты, как:

Стабильность.
Иерархичность.
Разделение труда.

Социологи придерживаются мнения, что без такого типа бюрократии общество не сможет развиваться, так как только эта модель является работоспособной. Отсюда следует, что одной из главных задач современных управленцев является задача организовать работу в соответствии с указанными принципами. Решить её можно только в том случае, если представители бюрократической машины изменят свои установки, поменяв стремление к личному благополучию на готовность к решению насущных проблем общества.

Зарождение бюрократии в России

Родоначальником бюрократического правления в России стал Пётр Великий . А продолжателем и окончательным организатором – граф М.М. Сперанский. Бюрократия возникла как побочный продукт необходимости централизованного управления государством. В Российской империи она приняла гипертрофированные формы. Как писал В.И. Ленин, в царской России народ являлся рабом чиновников, как и крестьяне раньше рабами помещиков при крепостном праве. В определённой степени бюрократизм проявлялся и в советский период, однако, во главу угла тогда всё же ставились интересы народа.

В итоге, это и не труд вовсе, а его имитация. Идеалом высокопоставленных представителей бюрократического аппарата предстаёт издание нормативных актов, принуждение к их исполнению без допуска какого-либо контроля. То есть, политический интерес бюрократии – в осуществлении и защите своего монопольного правления.

Меры борьбы

В качестве способов борьбы с бюрократизмом рассматриваются такие, как:

Выборность на должности чиновничьего аппарата.
Повышение политической активности граждан.
Корректировка системы отношений между властью и народом.
Усиление контроля.
Ужесточение мер ответственности.

Лекция 6. Бюрократия как структурообразующий элемент государственного управления

Теории власти бюрократии

Бюрократия (от франц. — бюро, канцелярия, греч. — власть) — это одна из форм социальной организации общества. Термин «бюрократия» был введен в оборот французским экономистом Винсентом де Гурнэ в 40-е годы XVIII столетия . Но значительное распространение в научной литературе ряда европейских стран это понятие получило в середине XIX века. Гурнэ специфику этого института определил следующим образом: «работа правительства оказалась в руках правителей по профессии ».

Исторически появление патримониальной власти в виде служащих, бюрократических, чиновничьих, управляющих, аппаратных структур, исполнительных служащих связывается с формированием государства (М. Вебер). Становление государственности — это сложный, постепенный и многообразный процесс, обусловленный спецификой эпохи, особенностями субкультур. Причины, порождающие различные формы государственности и время их становления зависят от геоклиматического, цивилизационного, геополитического и иного многообразия земного сообщества.

Русская (российская) государственность (государство), например, берет свое начало в IX - XI вв. В XI столетии и в последующие периоды российской истории получает развитие система назначения на государственные должности . В структуры власти и управления назначались представители из аристократических слоев (княжие мужи, бояре, дети боярские, дворяне), а также люди зависимые (рабы — челядь, холопы), полусвободные (полурабы), наконец свободные люди «неродовитых» фамилий .

Анализируя историю политических институтов России О.В. Гаман-Голутвина отмечает, что «…формирование особой категории лиц, профессионально занятой делопроизводством, относится к XVI в. Бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. Благодаря петровской Табели о рангах : учреждение последней приводит к образованию нового типа потомственного дворянства — служилого… Однако только в период правления Николая I бюрократия постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных решений …». В связи с данным высказыванием подчеркнем, что бюрократия в качестве одного из институтов государства появляется в России, как и других сложных социальных системах, во время становления государственности. Древнерусские государственные институты, включая бюрократию, берут свои истоки в IX − XI вв. Начало же формирования слоя профессиональных чиновников можно обнаружить в XV − XVII вв. (дьяки ). Бюрократии в «непосредственном смысле этого слова» в России не было в начале Х VIII века. В этот период российской истории она (бюрократия) видоизменяет форму патримониальных связей и отношений в политической системе общества. Действительно, только в первой половине Х I Х века чиновничество становится субъектом принятия важнейших государственных решений .

В истории Российского государства происходили изменения в структурах российской власти и социальных основаниях этой власти, но сохранялось критическое отношение к властным структурам, и особенно к чиновничеству, со стороны части «аристократии и народа». Наиболее последовательно (критическое отношение) к институтам государства проявилось в литературе второй половины XIX века, начала и конца ХХ — начала XXI веков.

Чиновничество, бюрократия, служащие выступали в прошлом, и выступают в настоящем в качестве объекта критического анализа, как люди далекие от народа и его реальных интересов. Такое негативное отношение к бюрократии представлено в современной зарубежной и российской социальной науке.

Вместе с тем в общественных науках термин «бюрократия », по мнению Ф.У. Риггса , используется, как правило, в двух основных значениях . В Х V III в., когда стали употреблять понятие «бюрократия», оно означало такую политическую систему, в которой доминируют назначенные профессиональные чиновники . В дальнейшем слово «бюрократия» стало использоваться также применительно к чиновникам как правящему классу, слою, к аристократии и в этом плане оно означало скорее класс людей, а не новый тип правления .

В основании классовых теорий (К. Маркс, В.И. Ленин и др.), а также теорий, которые определяют бюрократию в качестве нового класса (М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др.) лежит представление о господстве чиновников (аристократии), но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства . Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и говорить о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность . Бюрократия , являясь частью господствующего класса или собственно господствующим классом, безраздельно владеет двумя основными ресурсами , обеспечивающими жизнедеятельность общества, — властью и собственностью , которые, в нерасчлененном виде, присутствуют на каждом уровне политической и бюрократической иерархии.

Рассматривая концепции бюрократии как «нового класса», необходимо отметить особую модель «классовой» или «бесклассовой» теории , которую предложил российский исследователь А.И. Фурсов , анализируя природу обществ советского типа («реального социализма», «коммунизма»). Форму советской власти Фурсов называет « кратократией — власть власти, власть насилия, не ограниченная никакими законами , а общество — кратократическим». Кратократия, по его мнению, не есть бюрократия, она по своей сути антибюрократична…

Английский социолог Д. Битэм предлагает, в отличие от Ф.У Риггса, более широкие рамки научного употребления термина «бюрократия».

Первый вариант предполагает, что в ХIХ веке понятие «бюрократия» обычно использовалось для характеристики особого типа политической системы . То есть бюрократия — это такая система, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, ответственными перед наследственным монархом . Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления — выборных политиков , подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Второй вариант использования термина «бюрократия» Битэм относит к социологии организаций , начало которой положено работами М. Вебера. Бюрократия для Вебера означала не только новый тип правления, но и систему административной власти, деятельность которой осуществляется на постоянной основе : специально подготовленными профессионалами в соответствии с формальными правилами и процедурами, регулирующими режим работы организации . Вебер подчеркивал, что этот тип управления становится преобладающим во всех политических системах. Более того, он доминирует и во всех организационных образованиях, в которых управление реализуется в сложных союзах : промышленных предприятиях, политических партиях, профсоюзах и т. д. Такой смысл термина «бюрократия» — как профессионального управления — включает в себя двойное значение .

Во-первых , это соотношение политики и управления , выбора политической стратегии, являющейся прерогативой такого социально-политического объединения, которое использует бюрократию и которой последняя подчинена в правовом поле.

Во-вторых , — соотношение между рациональными методами управления и традиционными методами , которые не являлись специализированными.

Третий способ использования понятия «бюрократия », по мысли Битэма, имеет место в теории государственного управления . В этой отрасли политической науки бюрократия соотносится с управлением государственным сектором, в противоположность управлению в частных организациях .

Цель данного противопоставления заключается в том, чтобы выявить различия между этими двумя структурами и показать качественно другой характер системы государственного административного управления , предполагающего общеобязательность ее решений, ее специфическое отношение к формальному праву, защиту прежде всего общественных, а не частных интересов, подотчетность ее деятельности общественно-политическому контролю. С позиции теории государственного управления между различными типами профессионального управления более значимо то, что их отличает, а не то, что их объединяет .

Четвертый вариант применения термина «бюрократия » характерен для политической экономии ; он существенно совпадает с предшествующим значением, но политическая экономия отличает организационные структуры с позиции экономических терминов, в соответствии с источниками их финансирования и доходной частью .

Так, составленная английским социологом М. Элброу и дополненная американским социологом Ф. Риггсом типология смысловых оттенков бюрократии рассматривается в виде таких значений:

1) должностные лица (чиновники, служебный персонал, бюрократы);

2) аппарат (система взаимосвязанных должностных лиц, административный аппарат);

3) организация со штабом служащих (любая организация — большая комплексная, современная, бюрократизированная);

4) бюрократизированное государство (политическая система, в управлении которой доминирующая роль принадлежит ее должностным лицам);

5) бюрократы у власти (правление, осуществляемое чиновничеством, чиновничество как правящий класс);

6) бюрократизм (бюрократическое поведение, организационная неэффективность);

7) бюрорациональность (рациональная организация, эффективная администрация);

8) администрация, осуществляемая чиновниками (выполнение задач организации ее штатом или должностными лицами);

9) бюрократия («идеальный» тип бюрократии М Вебера и других авторов, характеризуемый рядом определенных черт);

10) патобюрократия («идеальный» тип переменного ряда негативных свойств, присущих аппарату или системе должностных лиц);

11) бюрократическое общество (любое общество, где доминирует бюрократия: прединдустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество).

Наиболее универсальное теоретическое обобщение проблем бюрократии, взаимодействия государственных чиновников, политиков и общества представлены в работах М. Вебера . Он анализировал бюрократию с точки зрения:

- теории классов, бюрократии и гражданского общества,

- политики и управления,

- элиты и бюрократии,

- представительной и административной властей,

- лидерства и бюрократии,

- формальной структуры административной власти,

- форм бюрократической рутинизации, бюрократического господства.

Согласно Веберу , политика - это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних людей над другими . Но Вебер рассматривает господство не только и не столько как прямое физическое насилие, а прежде всего как деятельность, направленную на обеспечение организационного аспекта господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого . Он подчеркивает, что такая деятельность необходима не только для тех, кто непосредственно реализует господство, то есть для сферы управления, но и для всех членов общества .

Источниками роста бюрократии , чиновников-профессионалов в различных сферах жизни общества (экономической, научной, культурной и т. д.) Вебер считал процессы социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе . Эти процессы сопровождались отделением «производителя», т. е. непосредственного исполнителя от используемых этим производителем средств производства . В результате этого отделения возникла необходимость в «посреднике», обеспечивающем связь «производителя» со средствами производства , «деятеля» — с орудиями деятельности.

Сфера бюрократии , в соответствии с позицией Вебера, расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики . Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов .

Вебер обращает внимание на те потенциальные опасности, которые несет в себе бюрократизация даже в условиях правового государства , а именно:

- бюрократизация неизбежно влечет за собой деперсонализацию принятия решений в соответствии с правилами и процедурами;

- концентрацию средств управления;

- претензии находящихся на вершинах бюрократической иерархии на право принятия политических решений.

Причем он подчеркивает, что в «неправовых» формах государственности негативное проявление этих субстанциональных черт бюрократии усиливается.

По Веберу, господство бывает трех типов : рациональное, традиционное и харизматическое . Типология господства основана непосредственно на характере мотиваций, которые вызывают повиновение.

Рациональное господство основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство .

Традиционное господство базируется на вере в священный характер старых традиций и в легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть .

Харизматическое господство предполагает выходящую за позиции обыденной и рациональной форм отношений личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку .

Причем Вебер считает, что в действительности возможны смешанные варианты этих трех идеальных типов. Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональности власти .

Современный анализ веберовских типов господства, бюрократической рутинизации, проблем рациональной бюрократии, связи бюрократии с классовой структурой общества, места и роли харизматического господства в традиционном и современном обществах, бюрократии как наиболее эффективного инструмента управления и др., сделанный в зарубежной и российской литературе, отмечен определенной непоследовательностью. В конце ХХ - начале ХХ I вв. Дж. Эбербах, Р. Патнэм, Б. Рокман и др. пытаются воспроизвести теорию бюрократии М. Вебера не только в виде идеально-типической, но и в качестве идеалистической. Разночтения в трактовках веберовской концепции бюрократии проистекают из двух основных факторов .

Во-первых , веберовский анализ административного сектора не исчерпывается идеально-типической моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера. Для адекватного понимания этой концепции необходимо обратиться также к понятию «патримониализм».

Вебер , исследуя начальные формы социальной и политической организации обществ, использует различные понятия — традиционализм, традиционалистский авторитет, геронтократия, ранняя патриархальность, патриархальная, патримониальная, харизматическая власти, султанизм и др. Первоначальные типы традиционного господства — это те формы господства, при которых отсутствует у господина личный «штаб управления». С появлением такого штаба всякое традиционное господство тяготеет к патримониализму . При этом в штабе управления отсутствуют в чистом виде :

- твердая компетенция по деловым признакам;

- постоянная рациональная иерархия;

- систематическое назначение путем свободного контракта и служебного продвижения;

- специальная подготовка (как правило);

- (часто) конкретно определенное и (еще чаще) денежно исчисляемое содержание.

Одновременно в своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого господства :

- патримониализм в собственном смысле слова , где господство осуществляется на преимущественно традиционной основе (т. е. наиболее ярко присутствуют черты геронтократии и ранней патриархальности);

- господство , при котором господин , как правило, выходит за рамки традиции и опирается на военную силу, неограниченный произвол или милость правителя и тем самым воспроизводит султанистскую власть ;

- для децентрализованного варианта патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников .

Все названные формы патримониального господства необходимо рассматривать как «чистые» типы. Чистые типы Вебер , как правило, объединял в пары . Причем каждый из них соответствует крайней точке на определенном отрезке. Несмотря на то, что Вебер в основном следует принципу дихотомического деления, чистые типы могу образовывать системы более сложной конфигурации . Веберовская идеально типическая модель патримониализма образует одну из таких систем. В указанной модели традиционалистский институт патримониализма противопоставлен султанизму, а централизованный патримониализм — децентрализованной форме . Одновременно реальные патримониальные режимы располагаются между чистыми типами. «Если сами типы статичны, то реальные режимы могут эволюционировать в направлении какого-либо из них».

Патримониальная же бюрократия обозначает особый идеальный тип, занимающий промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной . Соответственно, например, «азиатский способ производства» можно рассматривать как одну из форм патримониального господства.

Во-вторых , «не менее важным дополнением идеально-типической модели служит веберовский анализ государственной бюрократии в статьях, посвященных политическому положению в России и Германии начала ХХ века. С точки зрения Вебера, реальное управление современным государством не могло быть выделено из идеально-типической модели . Вместо этого необходимо было прилагать идеальные типы к реальным социальным явлениям . Основным примером такого их применения и служат политические статьи Вебера».

Основные положения политических статей Вебера детально были рассмотрены английским социологом Д. Битэмом . Он выделяет три различных аспекта веберовской теории бюрократии .

Первый аспект этой проблемы лежал в плоскости идеально-рациональной модели бюрократии . Бюрократия определялась лишь как техническое средство, и ничто иное. Выступая же в качестве орудия управления, инструмента политики бюрократия превосходит традиционные формы государственного управления.

Вторая черта веберовской теории определялась тем, что бюрократии была присуща тенденция выходить за пределы своей инструментальной функции и становиться особой силой в обществе, которая была способна оказывать влияние на цели и характер данного общества.

Бюрократия представляла собой особую, обладающую властью группу внутри государства и отдельный статусный слой в обществе в целом. Таким образом, как подчеркивает Битэм, в политической сфере Вебер выделял, как эмпирическое явление способность бюрократии стать самостоятельной силой . Но эта черта бюрократии расценивалась Вебером как отклонение, так как предполагала узурпацию чиновниками функцию постановки целей, которая принадлежала политическим лидерам.

Третий элемент веберовской теории бюрократии включал концепцию, в рамках которой бюрократия отражала классовую структуру общества . Она не воплощала в себе универсальную и бесстрастную позицию. В жизни бюрократия не была способной освободиться от позиции тех социальных классов, из которых она рекрутировалась и с которыми была связанна .

Рациональная бюрократия рассматривается Вебером в процессе анализа легального господства. Оно обладает определенными характеристиками , которые можно систематизировать следующим образом:

1) Разделение труда , обусловленное усложнением общества и государства. Разделение труда как форма служебной специализации способствует повышению квалификации чиновников как непосредственно, так и опосредованно, через возможность найма служащих на основе их профессиональных качеств;

2) Публичный офис (канцелярия или бюро), т. е. наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властных структур . Деятельность служебного персонала должна соответствовать формально установленным общим для всех законам, правилам и процедурам. Последние, с одной стороны, накладываются на конкретные ситуации и тем самым обеспечивают единообразие деятельности административных структур, с другой — координирует взаимоотношения различных их видов, обеспечивают непрерывность бюрократической деятельности независимо от изменений в штатной системе, поддерживая этим стабильность в организации;

, занимающие свою должность в соответствии с их профессионализмом . Управление - не сословная или иная привилегия, а профессия, которая позволяет служащим, находится на материальном содержании у государства ;

4) Безличные правила и процедуры , регулирующие режим работы чиновников и организаций. Отношения между должностными лицами, чиновниками и клиентами должны осуществляться на системе правил, разрабатываемых, преимущественно, «внешними силами», т. е. политиками. Безличность и беспристрастность, соответственно, обеспечивают рациональность суждений служащих при исполнении ими своих должностных обязанностей независимо от личных соображений, чувств и настроений;

5) Наем и продвижение по службе обеспечивается зависимостью от профессиональных заслуг . Наем и продвижение чиновников по иерархической лестнице должно базироваться на служебных качествах индивидов, а не политических, семейных или иных связях , что предполагает специальную подготовку и проверку сотрудников аппарата управления и одновременно создает определенную его однородность;

6) Назначение должностных лиц , а не выборы обеспечивают зависимость чиновника от закона и вышестоящего начальника , а не от соответствующих групп, их избирающих. Однако эти положения должны сочетаться с тем, что вступление в должность предполагает длительный срок ее исполнения, что обеспечивается защитой работника аппарата управления от произвольного его увольнения .

Следует отметить, что и концепция Вебера, как и все схематизирующие общественную жизнь теории, в некоторых отношениях является упрощенной. Реальная жизнь значительно сложнее теоретических конструкций . Поэтому современные исследователи, занимающиеся анализом систем управления, обращают внимание на множество условий, которые могут приводить к неопределенности и неэффективности административного сектора . Обществоведам, имеющим в своем распоряжении, в отличие от занимавшегося построением теоретических схем Вебера, результаты практической деятельности различных административных систем ХХ — начала ХХ I вв., намного легче выделить такие условия. Так, например, П. Блау, опираясь на «дисфункциональный» подход Р. Мертона к вопросу бюрократии, получивший развитие в работах Ф. Селзника и А. Гоулднера, подчеркивает, что веберовский анализ сконцентрирован на формально создаваемых аспектах бюрократий и игнорирует неформальные отношения и несанкционированные шаблоны поведения . Возникновение этих шаблонов неизбежно в рамках формальных организаций, поскольку наличие неформальных структур жизненно необходимо для функционирования любой организационной системы.

Само по себе то, что веберовская теория, как любое теоретическое построение, схематична, усугубляется при интерпретациях, как правило, выборочных положений этой теории. Поэтому при обращении к толкованиям концепции бюрократии Вебера необходимо учитывать замечания ряда зарубежных и российских ученых, в частности, С. Клегга или Р. Шпаковой, М. Масловского. «В анализе организаций, — считал Клегг, — внимание к трудам Вебера в целом было избирательным. Его масштабным теоретическим построениям давались в теории организации значительно более узкая интерпретация».

Оригинален , хотя и несколько противоречив, веберовский анализ проблемы соотношения права, легитимности государственной власти и демократии . Жизнедеятельность общества , с точки зрения Вебера, обеспечиваются рациональной системой права, основанной на законе признанием власти, конституционным правопорядком и развитым гражданским строем . Однако Вебер вынужден признать, что наличие всех этих составляющих не исключает возможности возникновения в обществе столкновений, борьбы, конфликтов между статусными группами и классами, политическими лидерами и отдельными властными структурами , потому что невозможно установить обязательные правовые пределы в политической конкуренции.

Несмотря на высокую оценку роли «рациональной бюрократии», Вебер признает, что аппарат власти не способен обеспечивать поступательное развитие государственных институтов и осуществлять действительно политические (представительные) функции , и это определяет то, что подготовка, подбор, принципы деятельности политических лидеров должны быть отличными от соответствующих качеств функционеров (чиновников). Именно в связи с проблемой политического лидерства Вебером рассматриваются особенности демократических политических систем .

К демократии , традиционно понимаемой как «воля народа», Вебер относился с подозрением , считая, что реализация власти большинства приведет к ущемлению личных свобод, а это является искажением основных идеалов демократизма . Истинная демократия, определяемая Вебером как «подлинная воля народа», может быть осуществлена в двух формах : в виде «демократии без вождя » или «плебисцитарной демократии вождя ».

Личные свободы , этот основополагающий признак демократического устройства, можно защитить и осуществить , как считает Вебер, при помощи «демократии без вождя» , т. е. на основе конституции и парламентаризма, системы рационального представительства, механизма коллегиальности и разделения властей . «Демократия без вождя» есть не буквальная власть народа (массы, по представлению Вебера, одного из интерпретаторов теории элит, отчуждены от власти), а форма конкурентной борьбы за власть автономных групп политиков, профессионально представляющих народ .

Иная сущность у харизматической, или «плебисцитарной вождистской демократии ». Вебер противопоставляет легитимность власти, основанной на харизматическом господстве, легитимности как традиционной, так и легальной форм правления. Основная цель такой демократии - подчинить административную машину и заставить ее работать на основе диктата воли харизматического лидера, закрепленного парламентским решением . Политический лидер, вождь имеет возможность произвольно изменять, упорядочивать и конституировать право, опираясь на свое политическое видение проблем общественной жизни, потому что его власть легитимна . Причем эта власть основана на добровольном согласии ей подчиняться, и обеспечивается, прежде всего, верой в харизму (особую гениальность и одаренность) вождя.

Внутренняя противоречивость теоретических веберовских концепций либеральной демократии была подтверждена и неоднозначной практикой развития демократических политических систем в ХХ — начале XXI века. Поэтому его анализ актуален и сегодня, позволяя проецировать его выводы на современную политическую жизнь . Эти выводы могут быть представлены следующими положениями :

1) Парламент и парламентская система далеко не всегда надежная защита от диктатуры . Общество и представительные органы нередко становятся жертвами диктаторов и при парламентской форме правления . В свою очередь представительные органы также не гарантируют осуществления «воли народа», так как они могут «представлять» свои узко групповые политические интересы . В переходные, сложные и трудные времена, сочетание комплекса негативов — нетерпение масс, неспособность парламента и ошибки политических лидеров — могут смести ростки либеральной формы демократии и права. Российская действительность на протяжении почти всего ХХ века является печальным подтверждением этой закономерности, не исключая и политические реалии 90-х годов российской истории.

3) Одна из проблем бюрократии состоит еще и в том, что индивиды не могут выступать непосредственными заказчиками услуг, которые оказывают чиновники . Вместе с тем немногими оспаривается необходимость большинства тех услуг, которые оказываются бюрократическим сектором. Однако отсутствует реальный механизм выплаты заработной платы чиновничеству, основанный на рыночной оценке их трудовой деятельности . По мнению ряда исследователей, если бы такая оценка имела место, то бюрократия не являлась бы источником искажения интересов различных групп населения. Соответственно утверждается, что в случае усложнения и роста социального сектора , являющегося универсальным социально-экономическим явлением современности, число индивидов, заинтересованных в увеличении роли государства, будет возрастать . Как следствие возникает своеобразный парадокс — самодостаточный рост бюрократии.

По определению Дж. Бьюкенена , бюрократия не является эффективной по следующим основаниям :

- бюрократия осуществляет выбор не с позиции ценностей народа, а по другим критериям;

- она формирует зависимые отношения между управляющими и подчиненными;

- борьба за доступ к общественным благам является расточительным использованием ресурсов общества.

Макаренко не видит альтернатив управленческому обществу и в то же время считает: «…чем в большей степени демократические институты государства детерминируются групповыми интересами, тем больше политика становится неэффективной и не выражает общих интересов населения страны . Коалиции групповых интересов, связанные с демократическими институтами исполнительной, законодательной и судебной власти, не в состоянии проводить эффективную экономическую и социальную политику ни при рыночной, ни при государственной регулируемой экономике».

Бюрократия , как выясняется, в состоянии соединять в себе несводимые друг с другом качества :

- силу бюрократического господства и неэффективность,

- некомпетентность и коррумпированность,

- формальное право и иррациональные отношения,

- искусственную устойчивость и могущество «диктатуры чиновников».

Современные политики обозначают необходимость переустройства административной машины:

- одни пытаются заменить бюрократию народовластием;

- другие — внедрить рынок в систему государственной бюрократической службы;

- третьи предлагают реформировать административный сектор так, чтобы он был более открыт, ответственен и доступен гражданам и др.

Бюрократии в любом ее инварианте присущи такие качества, которые не могут не восприниматься отрицательно практически всеми социальными группами. Однако позитивные ее качества, идущие от внутренне присущей бюрократии рациональности, устремляющейся в идеале к обезличенной формальности абстрактного закона, являются , по сути, совокупностью признаков государства, основанного на праве (правовое государство). Поскольку исторически бюрократия прошла длительный путь эволюции от тех ее форм, в которых она возникла в традиционном, доиндустриальном, обществе до современной ее формы «рациональной» бюрократии.

Но и тогда так называемая «патримониальная» бюрократия, хотя и не могла действовать в достаточной степени на рациональных основаниях, но в силу исполнения управляющей, организующей функции, предпочитала идти по пути поиска рациональных решений, т. е. решений, абстрагирующих, формализирующих и усредняющих стихийное многообразие жизненных явлений, вводящих их в строгие рамки «формального» закона. Более того, можно говорить о том, что в значительной степени именно бюрократии общество обязано движением от своеволия власти традиционной к властным отношениям правового государства, основанным на приоритете закона .

Бюрократия это один из общественных , и прежде всего государственных институтов . Она реализует :

во-первых , большую часть исполнительной власти, которая охватывает звенья, учреждения и кадры управления всех уровней;

во-вторых , представляет совокупность назначенных служащих аппарата управления;

в-третьих — иерархическую систему управления, которая предполагает определение границ компетенции на каждом из уровней иерархической лестницы, принимает решения согласно существующим законам, инструкциям и осуществляет упорядоченный, «рутинный» характер деятельности;

в-четвертых , это — слой людей с особыми интересами, имеющих возможность проводить свою волю через систему государственных институтов.

Иными словами, люди, входящие в аппарат управления, имеют дело , с одной стороны , непосредственно с народом и являются его частью , с другой — являются «канцелярией», то есть имеют дело с законами, инструкциями, постановлениями, отчетами, справками — официальной формализованной частью, которая должна координировать жизнедеятельность общества и всей системы властных отношений.

К чиновничьим структурам можно отнести в системе управления все, за исключением законодательных органов и судов, президента, правительства, губернаторов, мэров, представительных и правительственных учреждений на местном уровне и организаций, занимающихся национальной безопасностью .

К структурам бюрократии относятся федеральные органы — министерства, департаменты, ведомства, комитеты, то есть все те учреждения, которые ведают вопросами регулирования экономики, социальными отношениями, общественными ресурсами . Названные органы имеют соответствующие организации на территориальном уровне . Кроме этого, существует множество заметных и малозаметных учреждений на местном уровне, которые выдают и требуют справки и лицензии, занимаются не подлежащими количественному определению большими и малыми вопросами организационной деятельности .

Исполнительная власть на разных уровнях неразрывно связана с процессом повседневного управления страной, что предопределяет динамичный характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной базы в виде многочисленных подзаконных актов и инструкций, издаваемых в пределах ее возможностей. Эффективность функционирования исполнительной власти обеспечивается в том случае, если создана более или менее устойчивая, централизованная, т. е. иерархическая ее вертикаль, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения.

Типология бюрократий

При объяснении особенностей эволюции традиционных бюрократий в современные их формы выделяются различные понятия, при помощи которых определяется тип бюрократии. Один из способов выявления многообразных типов бюрократий базируется на противопоставлении «восточной» государственности «европейской» . В качестве дополнения и развития этих типов используются термины «традиционная», «переходная» и «современные» формы административного управления .

По мнению, например, В.В. Пастухова следует различать логику становления и развития двух типов государственности. Азиатская (восточная) государственность возникает из системы естественных отношений как их продолжение , европейская — в процессе разрушения и замещения таких отношений .

Государство «по-азиатски» - это конституировавшееся как субъект «позитивное », непосредственное выражение общественной природы человека . Здесь нет видимой границы между политической и социальной сферами . Государство еще не отделено от общества, оно подчинено ему . Такое государство не существует как независимое.

Государство «по-европейски» — «негативное», опосредованное выражение общественной природы человека . То есть с начала своего становления государство отделено от общества , и в процессе эволюции разделение возрастает . Государство , выделенное из общества, является самостоятельным и активным .

Обобщая европейский и североамериканский опыт и современную практику переходных обществ, почти такую же мысль проводит американский политолог Ф.У. Риггс. Он исходит из того, что в Европе и Северной Америке современные государства развивались постепенно, достигая способности контролировать бюрократию относительно одновременно , или даже до того, как появились сильные бюрократические структуры. Бюрократия повышала свой статус вместе с ростом статуса институтов политического контроля (представительные органы, независимое судопроизводство) на основе формального права .

Общим признаком функционирования традиционных чиновников «восточных» деспотий , как считают многие исследователи, являлось то, что при их помощи происходило огосударствление большинства сторон жизнедеятельности общества . Бюрократия приобретала в силу различных причин возможности оказывать значительное влияние на область политики и экономики , держать во «всеобщем рабстве» все население страны. На такое влияние государства указывал и Маркс, анализируя азиатский способ производства.

Несколько иную линию в объяснении «азиатского способа производства» в рамках неомарксизма предложил К. Виттфогель. По мнению Виттфогеля , азиатское государство сначала возникает в тех регионах, где для сельскохозяйственных работ необходимы значительные ирригационные структуры . Осуществление этих работ стимулируется деспотическим государством в лице его чиновников, которые и образуют правящий класс общества .

Для сравнительного измерения западных и советской моделей бюрократий американским политологом С. Биалером предложена оценка чиновничества с позиции его сущности и роли в обществе . Он выделят три типа власти бюрократии .

Первый тип — это бюрократия, которая зависит от потребителя и руководствуется его интересами (администрация предприятий, учреждений и т. д.). Так как ее доходы зависят от результатов деятельности, то и она является, как правило, гибкой, мобильной и, как следствие, прогрессивной. Первый тип включает прежде всего менеджеров западного типа .

Второй тип — это бюрократия, которая зависит от политических лидеров в форме монарха, вождя и т. д.

Третий тип — корпоративная бюрократия, независимая и от потребителя, и от политических лидеров . Основная задача такой модели бюрократии утвердить свое собственное существование и расширить свое влияние в обществе .

В соответствии с Биалером, второй тип административной власти характеризует сталинское время , а третий — эпоху Л.И. Брежнева . Однако если классификация Биалера позволяет действительно увидеть некоторые отличительные черты современных бюрократий, то столь механическое приложение выделенных им типов в советском периоде следует оспорить, поскольку два последних типа бюрократии в нашей стране развивались и параллельно, и одновременно последовательно. Они были связаны между собой отношениями исторической преемственности.

Политическая наука выделяет и другие формы власти бюрократии . В своем большинстве они строятся на взаимоотношении или взаимодействии «политиков» и «бюрократов», политики и управления, политической элиты и власти аппарата . Предлагаются различные варианты такого взаимодействия.

Ш. Эйзенштадт , один из первых основателей теории модернизации, выделил три варианта возможной взаимосвязи политики и управления: традиционная, модернизационная, транзитная формы .

Традиционная форма. В этом случае бюрократия ориентируется на правительство и является бесправной перед властью политиков . Вместе с тем и общество по отношению к чиновникам находится в положении бесправия. Карьера и возможности чиновника зависимы от его политического покровителя .

Модернизационная форма представляет тот тип взаимодействия, когда бюрократия ориентируется на общество . Бюрократия — это часть общества, характеризующаяся правовой защищенностью, автономией и зависимостью от политики (бюджетный контроль и т. д.), развитостью корпоративных интересов, контролем со стороны институтов гражданского общества .

Транзитная форма является определяющей бюрократию в качестве самодостаточной силы . Тип господства, при котором чиновник, лишившись надзора авторитарного государства, находится вне правового, политического и общественного контроля, так как институты гражданского общества еще не приобрели достаточной общественной власти .

Дж. Эбербах, Р. Патнэм и Б. Рокман предлагают иную форму взаимоотношения политики и бюрократии, но эти формы в большей степени характеризуют практики «западных демократий»: идеальная, реальная, конвергирующая, гибридная модели.

Идеальная модель. Эта модель в целом совпадает с концепцией рациональной бюрократии М. Вебера : политики правят, а чиновники управляют, первые принимают решения, вторые их реализуют . Она рассматривается не только как идеально-типическая модель, а даже как идеалистическая.

В этой связи заметим, что в своем анализе бюрократии Вебер действительно проводил четкую линию между субъектами управления и корпоративной группой людей, которая пользуется услугами управленческого персонала . Корпоративная группа может представлять собой добровольное или принудительное образование людей (государство или любая другая организация), которая избирает руководящие структуры для организации его деятельности . Руководящая структура соответственно использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения . Когда аппарат власти отвечает такому критерию, он называется бюрократией .

Поэтому необходимо проводить различие между аппаратом власти и руководством, которое его использует . Представители обеих образований значительно отличаются друг от друга характером своих должностей, функций и степенью ответственности. Руководящие структуры, как правило, избираются и работают на непостоянной основе . Их основная функция — разработка стратегии развития, наиболее общей программы действий и правил организации . Они решают также вопросы финансирования и несут ответственность перед всей организацией (партия, профсоюз, церковь, акционеры и т. д.). В то же время чиновники назначаются вышестоящим органом, перед которым они отвечают за осуществление стратегии действия . В жизни такое разграничение определить трудно, но оно имеет большое значение.

Реальная модель . Форма взаимодействия политики и бюрократии, при которой обе властные структуры разрабатывают и принимают решения, но реализуют они нетождественные функции . За бюрократией закрепляется функция нейтрального эксперта , а за политиками — четкой стратегической направленности решений . Реальная модель, по мнению авторов, согласуется с жизнью современных западных демократий. Однако идеализировать эту модель не следует, так как политика все более профессионализируется, а администрация нередко выражает частные и групповые интересы.

Конвергирующая модель . Тип отношений политиков и бюрократов, предполагающий участие политиков и чиновников в принятии решений . Политики агрегируют интересы неорганизованных и не связанных между собой групп людей . Чиновники выражают ясно обозначенные интересы организованных образований .

Гибридная модель. Форма модели, которая предполагает формирование таких взаимоотношений политической и бюрократической власти, когда не будет иметь место какая-нибудь видимая граница между ними .

Еще один вариант того, как может функционировать власть политиков и чиновников, анализирует английский ученый К. Сикстон . Сикстон, изучая опыт Великобритании, выявил четыре типа взаимоотношений бюрократов и политиков : формально-конституционный, бюрократический, политико-административный, экономический типы.

Ф. Риггс различает две модели связи органов политического руководства и бюрократии . Эти модели зависят от возможностей бюрократии воздействовать на правительство.

1). «Партийно ориентируемую» — рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки партии , которая благодаря этому стимулирует активиста за участие в политической борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии ; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма.

2) «Собственно политизированную» — бюрократию, которая стремится к исполнению самостоятельной политической роли , а не на послушное исполнение решений, принятых высшими органами государственной власти.

Риггс приходит к выводу, что между двумя этими типами соотношения политики и управления имеет место корреляция , выделяя четыре возможных ситуации , в которых неодинаково комбинируются партийность и политизированность бюрократии .

Степень политизированности

Степень

партийности

Высокая

Низкая

Высокая

Служба и партийна,

и политизирована.

Например, Гана при

К. Нкруме.

Служба партийна,

но не политизирована.

Например, Израиль.

Низкая

Служба не партийна,

но политизирована.

Например, Таиланд.

Служба и не партийна,

и не политизирована.

Например, Великобритания.

Вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию — бюрократия или политики , далеко не всегда является ясным. В ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков . Так как принимающие решения акторы пытаются предопределить соответствующие последствия своих действий и поэтому принимают во внимание тех субъектов политического действия, которые придут позже.

Одна из наиболее влиятельных типологий бюрократии на Западе , с позиции внутренней ее структуры, предложена Т. Бернсоном и Д. Сталкером , которые считали, что основное в деятельности организации — это быстрота реакции на изменения в социальной среде . Они предложили две модели такой реакции : механистическая, органическая структуры . При этом в одних условиях более эффективное управление обеспечивает механистическая модель, а в других — органическая или их возможные вариации.

Без сомнения, назначенные служащие располагают широким кругом полномочий. Для того чтобы выявить характер управления обществом, необходимо определить также, как используется эта власть . В широком плане, по мнению Дж. Уилсона , существует четыре фактора, объясняющие поведение официальных лиц .

«1. Как они нанимаются и вознаграждаются ». — Интервал: неформальная — формальная система назначения.

«2. Их личные качества и атрибуты , например, социальное и материальное прошлое и политическая позиция». — Интервал: профессионализм — непрофессионализм в системе административной власти.

«3. Характер их работы: роли и мнения ». — Интервал: престижная — не престижная сфера управленческой деятельности.

«4. Как внешние силы — вышестоящие политические руководители, законодатели, заинтересованные группы и журналисты влияют на поведение чиновников ». — Интервал: контролируемая — неконтролируемая административная власть.

Кроме этого разделения внутри бюрократии, можно представить следующие пары чиновников :

- гражданские чиновники и офицеры армии;

- карьерные служащие и служащие, временно занимающие посты (временщики), выслужившие чины личными заслугами и назначенцы через покровителей;

- служащие среднего ранга и высокопоставленные чиновники;

- чиновники — «функционеры»;

- чиновники «мандарины» .

Соотношение названных типов служащих и их влияние на структуры власти не являются одинаковыми. Определенные комбинации представленных типов чиновников аппарата управления способны приводить к изменениям в политической системе : во взаимоотношениях выборной законодательной власти, судебной власти, партий и избирательной системы.

Все представленные виды бюрократий, так или иначе, отражают реалии функционирования современных политических систем. Одновременно большинство моделей ставят вопрос об институциональном и нормативном ограничении власти чиновничества . Однако ни одна политическая система не может полностью совпадать с описанными выше моделями, хотя и способна приближаться к идеально-типическим построениям . Например, для американской политической системы более всего характерна ситуация, когда политики принимают решения, а чиновники их осуществляют . Здесь господствует фактор политического выбора. Во Франции бюрократия контролирует большинство сфер жизнедеятельности общества и управляет в качестве экспертов , чем обеспечивается стабильность и преемственность управления. В Японии ведущую роль играет бюрократия . В ряде других зарубежных стран имеют место различные формы кооперации и единства политиков и чиновников (Б. Питерс). К ситуации с бюрократией в современной России , в субъектах ее образующих, применимы различные модели , описывающие конфликтную, конвергирующую, гибридную, бюрократическую формы взаимоотношений между носителями политической и административной власти . Победителем в конфликтных и иных ситуациях, как правило, выходит власть административная.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур - управлению, неполитическому сообществу, политической элитарности или формализму — неверно.

Без бюрократии , сосредоточивающей в своих руках часть высшей, среднюю и низшую форму исполнительной власти, не обходится ни один современный режим . Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия — часть стран Латинской Америки, Африки, Азии). Как отмечалось, бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической . Последняя также предполагает «единство администрации и политики», но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор, и базовая административная роль находится в руках политиков (СССР, восточная социалистическая Европа ). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство ». В последнем случае невозможно провести более или менее четкую грань между такими понятиями, как «бюрократия», «класс» или «политическая элита» . Они сливаются в единые термины — «политбюрократия», «номенклатура» «правящий или господствующий класс», «правящая или господствующая элита ».

Наконец, сама бюрократия функционирует во всех организационных образованьях . Поэтому исследование бюрократической власти не способно дать правильное объяснение политических и социальных процессов, которые происходили или происходят, например, в СССР, России, ФРГ, США или Бразилии. Социологию бюрократии необходимо включать в более широкую социально-политическую среду . Общественные отношения, в которых функционирует и которые поддерживает (или им противостоит) бюрократия, определяются характером целей . Эти цели задаются обществом и государством в целом . Они зависят от форм социального и политического контроля над бюрократией . Данные отношения связаны также со спецификой взаимодействия аппарата и институтов гражданского общества . Они зависимы от тех отношений, которые складываются в организационной структуре бюрократии.

Введение…………………………………………………………3

Сущность бюрократии как формы власти…………………… 4-12

Бюрократия и задачи борьбы с ней…………………………..13-15

Заключение………………………………………………………16-17

Список используемых источников и литературы…………………...18

Введение

Актуальность изучения бюрократизма как общественного явления обусловливается рядом факторов. Во-первых, объективной потребностью усиления организованности во всех сферах общественной жизни. Во-вторых, противоречием между этой объективной потребностью и связанной с нею иерархизацией общества и развитием демократии, включением широких слоев населения в общественную жизнь, в политическую деятельность. С этим связана также необходимость нахождения оптимального соотношения между профессионалами и непрофессионалами в управленческом процессе, между управляющими и управляемыми, руководителями и подчиненными. В-третьих, если говорить о нашей стране, то актуальность изучения данной проблемы предопределяется нарушениями, деформациями норм жизни гражданского общества и связанной с этим необходимостью формирования демократического общества, правового государства, углубления и расширения самоуправленческих начал, осуществления реформ во всех сферах жизни.

Исключительная важность проблемы бюрократизма и бюрократии для России, где исполнительная власть, государство испокон веков играли (и продолжают играть) определяющую роль в большинстве сфер общества.

Цель данной работы - изучить особенности бюрократизма, его сущности и форм проявлений.

Задачи работы:

1) понять, что такое бюрократизм, определить и изучить его сущность;

2) изучить особенности проблемы бюрократизма в России;

3) рассмотреть пути борьбы с бюрократизмом.

Объектом является бюрократия и бюрократизм как социальный феномен.

Предметом исследования являются сущность бюрократии, а также методы борьбы с бюрократизмом.

Сущность бюрократии как формы власти.

Термин «бюрократия» образован сочетанием двух слов: французского bureau– бюро, канцелярия и греческогоkratos– господство, власть – 1) система практической власти, основанная на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества и политической, экономической, социально-культурной областях деятельности государства и общества; 2) свойство, органически присущее государственному аппарату, управленческим структурам предприятий и фирм, любой организации; 3) слой профессиональных управленцев, связанных с этой системой, организованных в иерархическую структуру – «пирамиду власти» и не зависимых от управляемых ими людей. 1

В буквальном смысле этот термин означает господство канцелярии и употребляется в нескольких значениях:

слой высших чиновников в государстве;

канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу ради соблюдения формальностей.

Во втором значении термин «бюрократия» совпадает с термином «бюрократизм»: от французского bureaucratisme– 1) специфический стиль управления обществом со стороны властных структур, призванный обеспечить фактическое всевластие бюрократии; максимальное удовлетворение интересов; 2) корыстный подход к исполнению служебных обязанностей, когда аппарат власти и его полномочия используются для удовлетворения личных интересов служащих в ущерб интересам общества; 3) набор традиционных «канцелярских» приёмов работы, позволяющий бюрократии в наибольшей степени использовать служебный пост для достижения своих личных целей. 2

Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюрократизма – это система управления и организации власти.

Бюрократия – явление историческое. Её формы менялись на протяжении столетий в связи со сменой типов и видов общественно-экономического устройства. Зачатки бюрократии возникли уже в государствах Древнего Востока, что было обусловлено обособлением сферы государственного управления. Историки отмечают развитую бюрократию в Древнем Китае.

1 Политология: словарь-справочник. – Составитель-автор А.П. Угроватов. – Новосибирск: Издательство ЮКЭА. 2006.- 488 с. С. 43;

2 Там же: С. 42;

Сложные бюрократические системы существовали в Римской империи и Византии. В Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом обладали королевская власть и церковь. Некоторую роль в усилении демократии сыграла эпоха абсолютизма, ознаменованная ростом роли и значения чиновничества.

В докапиталистических формациях бюрократия существовала прежде всего как форма политической организации. Однако с возникновением и развитием капитализма она становится неотъемлемым свойством любой социальной организации, начиная с государства и кончая управленческими структурами предприятий, фирм, общественных организаций и т.д. Особенно усиливается бюрократизация общества в XXвек. Это было связано с объективным ходом социально-экономического развития, когда возникла необходимость выработки общих принципов работы социальных организаций, включающих структуру управления, иерархию должностей и постов, строгое разделение их функций, правила информирования руководства, соответствующую дисциплину. Объективная основа бюрократии, её всеобщий характер предопределяются потребностью целенаправленного воздействия на социальные структуры и процессы, а также на деятельность социальных организаций. Иначе говоря, бюрократия, будучи одной из форм осуществления властных функций, является элементом механизма интеграции и необходимым, и неизбежным. «Основным недостатком подхода к бюрократии является неспособность адекватно раскрыть сущность и истоки бюрократической власти». 1

Сложность и противоречивость данного явления, охватившего все сферы жизни общества, обусловили необходимость осмысления понятия и истории бюрократии. Её корни и истоки были рассмотрены французским мыслителем Сен-Симоном (1760-1825), обратившим внимание на особую роль организации в развитии общества. Он справедливо полагал, что в будущем власть не будет передаваться по наследству, а сосредоточится в руках тех, кто обладает специальными знаниями.

Научное описание бюрократии дал немецкий философ Гегель (1770-1831). Он исходил из принципа разделения власти между государством и гражданским обществом, положив в основу анализа деятельность корпораций (замкнутых организаций). Определенный вклад в разработку проблем бюрократии внес французский философ О. Конт (1798-1857).

1 Битем, Д. Бюрократия / Д. Битем // Социологический журнал.- 1997. -№ 4. - С. 68;

В частности, он подчеркивал, что социология теоретически обосновывает органическую связь «порядка» и «прогресса», тем самым подводя итог спору «анархистов», не признающих порядка, и «ретроградов», отвергающих прогресс. Отмечу также важную мысль Конта о том, что в создании социальных организаций немалая роль отводится «стихийным», «естественным» тенденциям.

Однако только немецкий социолог М. Вебер (1864-1920) впервые представил проблематику бюрократии системно. «Сфера бюрократии с позиции Вебера расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъёмом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов. По Веберу, господство как узаконенное насилие бывает 3-х типов: рациональное, традиционное и харизматическое. Рациональное основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство. Традиционное господство основывается на вере в священный характер старых традиций и легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть. Харизматическое (от греч. «милость», «благодать») господство предполагает выходящую за позиции обыденной личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку». 1 Он исходил из того, что бюрократия – наиболее рациональная форма осуществления власти, особенно в государстве, функционирующем на правовых принципах. Его заслуга состоит в выделении основных признаков бюрократии как механизма управленческой деятельности, в описании типа бюрократического функционера в рамках системы «легального господства».

Актуальными и на сегодняшний день представляются выделенные М. Вебером основные признаки бюрократии:

руководство официальными делами осуществляется неизменными методами;

решение опирается на комплексе норм и признаков, которые определяют обязанности каждого функционера и его управленческо-исполнительную деятельность;

властные функции и ответственность каждого функционера, представляющие часть иерархической властной системы, определяются не его индивидуальными качествами, а занимаемым им местом в этой системе;

1 Макарин, А.В. Бюрократия в системе политической власти. - СПб., 2000. - С. 54.

средства, обеспечивающие властные функции функционера, являются прерогативой властной системы, а не функционера. Последний несёт ответственность лишь за использование этих средств при осуществлении порученных ему функций;

весь процесс функционирования бюрократической системы (и его подсистем) представляет собой субпроизводство документов, выражающих властную волю вышестоящей властной системы (а в производстве собственных властных документов – в пределах своих функций).

Безличность, рациональность, строжайшую регламентируемость, организованность ответственности М. Вебер считал «идеалом» всякой организации. С его точки зрения, бюрократическое управление – это наиболее совершенная и эффективная форма господства, и поэтому для потребностей массового повседневного управления оно просто неизбежно. Выбор возможен только между «бюрократизацией» и «дилетантизмом» управления. Позитивные стороны бюрократии Вебер видел в её предметном знании технологии управления, в переводе задач и целей политического характера в рационально-технологические формы и нормы управления. В то же время он указывал на опасность тотальной бюрократизации общества, чему могут, как он считал, противостоять только парламентское устройство и многопартийность как факторы, как факторы, нейтрализующие бюрократическую агрессивность аппарата, узурпаторские тенденции бюрократии.

Безусловно, в веберовской концепции «рациональности» есть немало позитивного. Она исходит из необходимости управления в обществе и содержательной структуризации управленческого процесса, осуществление которого неотвратимо требует соблюдения определенных правил, наличия не только специально подготовленных кадров, но и управленческого субъекта и объекта в целом.

Концепция Вебера была в дальнейшем развита такими его последователями, как А. Гоулднер, М. Крозье, С.М. Липсет, М.К. Мертон, Ф. Селзник и др.

В целом поддерживая идеи М. Вебера, они внесли определенные уточнения в его концепцию, но в то же время постепенно стали от неё отходить. В их работах заметен переход к более реалистической модели, представляющей бюрократию как «естественную систему», которая включает наряду с рациональными моментами и иррациональные, наряду с эмоционально-нейтральными и личностные моменты и т.д. Так, Р. Майкелсон, Ф. Селзник, Т. Парсонс применили к анализу понятия «бюрократия» понятия «дисфункция». М.К. Мертоном была подмечена такая наиболее распространенная дисфункция бюрократической организации, как перенесение её функционерами акцента с целей организации на её средства, в результате чего сами средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам и т.д.) превращаются в самоцель.

В западных теориях бюрократии одним из важнейших является вопрос об узаконивании бюрократической власти. Так, рассматривая проблему видов власти, А. Гоулднер различает два типа бюрократии – представительную (опирающуюся, в частности, на знание и умение) и авторитарную (применяющую для упрочнения своей власти различные санкции). Отмечу также работу американского социолога Ч.Р. Миллса о «властвующей элите» как союзе промышленной, политической и военно-бюрократической элит. Американский ученый Д. Белл, исследуя проблемы бюрократизации, в ряде своих работ писал, в частности, о чиновничьем мире и просвещенных специалистах-интеллектуалах постиндустриального общества.

«Проблемы бюрократии заняли определённое место и в отечественной науке, правда, при этом бюрократия рассматривалась преимущественно с негативных позиций как бюрократизация» 1 . Показательно, что долгие годы в советском обществе господствовала точка зрения, согласно которой бюрократия может быть только при капитализме: в условиях существования частной формы собственности, эксплуатации человека человеком, классовых антагонизмов. Тезис об отсутствии бюрократии при социализме практически не подвергался сомнению. Речь шла лишь об остаточных проявлениях бюрократизма как о стиле, способах управления, присущих лишь отдельным руководителям или некоторым органам исполнительной власти. Это и определили то обстоятельство, что в отечественной литературе серьёзных исследований по данному вопросу не проводилось, разработки, касающиеся проблем бюрократии, не значились в плане научно-исследовательских работ ни одного из ведущих институтов обществоведческого профиля.

Дефицит научных исследований отчасти восполнялся средствами массовой информации. Только под влиянием общественных потребностей, изменений в жизни страны со второй половины 1980-х гг. стали появляться работы экономистов, юристов, историков, философов, социологов и психологов (В.К. Борисов, А.В. Бузгалин, А.И. Колганов, Б.П. Курашвили, Ю.А. Левада, Р.И. Хасбулатов, А.Г. Худокормов и др.), посвященные бюрократизму в условиях советского общества.

1 Павленок П.Д., Руднева М.Я. Социальная работа с лицами и группами девиантного поведения: Учеб. пособие / Отв. ред. П. Д. Павленок. – М.: ИНФРА-М, 2007. – 185 с. – (Высшее образование). С. 33-34:

Бюрократия – это сложное социальное явление, необходимое и неизбежное, продукт развития общества, процесса разделения труда на управляющих и управляемых. Как слой управляющих людей бюрократия призвана осуществлять реализацию не только «общих дел», вытекающих из природы всякого общества. Она выполняет также специфические функции, порожденные противоположностью между правительством (властью) и народными массами. При этом бюрократия не только служит орудием борьбы одних социальных групп против других, но и стремится подчинить действительные потребности общества, задачи, нормы и процедуры нормального его функционирования своим целям, целям самосохранения и укрепления собственных позиций. И, как показывает история, бюрократия при этом демонстрирует поразительную приспособляемость к изменяющимся условиям. Её основными чертами являются:

Отчуждение власти от народа;

Концентрация власти в руках чиновничества, стремящегося ослабить контроль за своей деятельностью или вообще избежать его.

Следовательно, бюрократия – это разновидность организации публичной власти, система социального управления, отчужденная от объекта управления и стоящая над ним.

Функционирование структур публичной власти неизбежно ведет к их бюрократической рациональности, обусловленной специализацией и кооперацией управленческого труда. Бюрократическая рационализация характеризуется определенными свойствами: дифференциацией функций, стандартизацией методов работы, регламентацией действий, безличными правилами; исключением личных соображений из исполнения служебных обязанностей, строгой дисциплиной труда; наконец, многоступенчатой иерархией должностей и успешной карьерой при соблюдении определенных условий.

Увеличение числа управленцев, вызванное, в частности, дроблением управленческих функций, приводит не только к отчуждению чиновников от масс, но и к противопоставлению профессионалов рядовым служащим-управленцам, ко все большему влиянию по линии «сверху вниз» и снижению влияния «снизу вверх».

Бюрократизация во все времена имела и имеет свою национально-государственную специфику, которая обусловлена в первую очередь общественно-экономическим строем, степенью развития демократических традиций в стране, уровнем культуры населения, нравственной зрелостью общества. Бюрократизация общества находится в прямой зависимости от природы государственной власти, конкретного государства, его особенностей, от политического режима в обществе. Последнее особенно важно, поскольку сущность политического режима определяется степенью демократии, предполагающей: народовластие на основе всеобщих выборов; развитое самоуправление народа, находящее выражение, в частности, в сети разветвленных институтов самоуправления; реальные полномочия представительных органов власти; реализацию свободы слова, гласности; право общественности и возможность контроля ею всех сторон деятельности государственных органов, государственного аппарата.

С точки зрения сказанного важна (и возможна) характеристика российской бюрократии, связь которой с советской бюрократией, особенно в первые послереволюционные годы, несомненна.

В России бюрократия развивалась одновременно с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в XVIII–XIXвв. в военно-политическую государственную машину. Это была «крепостническая бюрократия». Военно-феодальный, самодержавно-абсолютистский характер государства превращал российскую бюрократию в реакционную силу, придавал ей такие качества, как полнейшая беспринципность и искусное лицемерие, гигантские размеры казнокрадства, антинародный дух, строжайшая иерархия и чинопочитание.

Характерными чертами российской бюрократии были (к сожалению, и остаются сейчас) неудовлетворительная организация дела, приверженность старым методам и схемам управления, стиль работы, базирующийся на различных согласованиях, утверждениях, отписках, порождающих канцелярщину и волокиту. Отечественным бюрократам свойственна чрезмерная осторожность, они избегают даже малейшей ответственности. Особую угрозу представляет хозяйственный бюрократизм, разновидностями которого являются ведомственность и местничество, т.е. отстаивание приоритета той или иной отрасли или территории даже в ущерб общенародным интересам.

Бюрократия может рассматриваться как специфический слой (группа) людей, которых объединяют особые групповые интересы и ценностные ориентации, а также сходство представлений о своем месте и роли в обществе. Данному слою людей свойственны особое самосознание, которому присущи безразличие к социальному смыслу и социальным последствиям собственной деятельности, высокомерное отношение к народу, пренебрежение к демократическим ценностям, чувство социального превосходства, основанное на представлениях об особой значимости своего труда, и т.д.

Сама бюрократическая система управления объективно формирует особый тип личности. Бюрократизированный индивидуум характеризуется специфической психологией верности (бездумной или чаще всего показной) существующим порядкам, ориентацией на соответствие мнениям и требованиям непосредственного окружения.

Для чиновника-бюрократа государственная цель, которую он призван формально реализовывать, превращается в личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры. Именно карьера – ядро бюрократической системы ценностей.

Как уже отмечалось ранее, до середины 1980-х гг. тезис об отсутствии бюрократии при социализме в отечественной литературе разделялся большинством обществоведов. Точнее сказать, такова была официальная точка зрения. Во многом это объяснялось взглядами К. Маркса и В. И. Ленина по данному вопросу. Так, в работе «Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта» К. Маркс, раскрывая классовые основы бюрократии, сформулировал задачу слома буржуазной государственной машины как первое условие победы социалистической революции, ликвидации основ для произрастания бюрократии в результате создания новой государственной машины, выражающей интересы большинства населения. В. И. Ленин в своих работах «Государство и революция», «Марксизм о государстве» и других, развил эти идеи, обосновал принципы ликвидации бюрократии в ходе социалистической революции. Послеоктябрьские преобразования были нацелены на отстранение от власти старой бюрократии. Однако, как показала жизнь, не допустить бюрократизации государственного аппарата, его роста, возникновения новой бюрократии советской власти не удалось.

Конечно, здесь сказались общее состояние российского общества, уровень его экономического и социального развития, культуры, и особенно политической, профессиональной компетентности, опыте социального управления. Однако самая фундаментальная, ключевая причина сохранения и усиления бюрократизма – природа и характер сложившихся в стране в конце 1920-х гг. общественных отношений, названных в литературе административно-бюрократической системой. Порождаемые ею безынициативность, безответственность, пассивность способствовали воспроизводству и укреплению бюрократии, практически исключали самоуправление как в обществе в целом, так и в основной его ячейке – трудовом коллективе.

В условиях сформировавшейся административно-бюрократической системы государство оказалось противостоящим гражданскому обществу. Вместо ответственности государства перед обществом, вместо его подчиненности и подконтрольности обществу само общество оказалось подчиненным и подконтрольным государству, его многочисленным бюрократическим структурам.

Бюрократизация, попытки тотального контроля центра над всеми экономическими процессами вылились уже с конца 1920-х гг. в централизацию, которая не только не ослабевала в последующие годы, но ещё и усиливалась. Стремление ослабить позиции центра, передать часть полномочий на места при Н. С. Хрущеве, нашедшее свое выражение, в частности, в создании совнархозов, со временем было свернуто.

Развитие административно-бюрократической системы в стране привело к фактическому отстранению Советов от решения важнейших жизненных вопросов. Партийные органы подменили государственные и административно-хозяйственные.

Существовавший до второй половины 80-х гг. XXв. механизм формирования государственных, общественных и хозяйственных органов обусловливал подчиненное положение выборных органов по отношению к органам исполнительным.

На характер и существование политического по своей сути административно-бюрократического режима в стране сильнейшее влияние оказало положение лидеров государства, создание с помощью СМИ ореола их непогрешимости, гениальности, особенно политического чутья и т.д. при отсутствии оппозиции, многопартийности, демократических традиций, при большом сосредоточении власти в одних руках такого лидера политический режим все в большей степени перестраивается в соответствии с его представлениями и желаниями. В связи с этим влияние бюрократии может усиливаться или ослабевать.

Как отмечают многие исследователи, в постсоветской России бюрократия повернулась к населению в основном в негативном обличии. Чиновничий аппарат во много раз превысил аппарат в СССР. Привилегии и защищенность чиновников всех уровней не уменьшились, а несоразмерно возросли. Но главное, бюрократические структуры власти вышли из-под контроля со стороны общества. В результате отсутствия правовых норм чиновничество стало бесконтрольным, оно не боится ответственности и имеет массу уловок, чтобы уйти от реального решения проблем. Попыткам демократизации России препятствуют коррупция чиновничества, расцвет в его среде взяточниства, протекционизма. Это серьезно подрывает веру людей в возможность упорядоченной жизни в российском обществе. В общественном сознании все больше крепнет убежденность, что опасность, исходящая от современного российского чиновничества, не уступает масштабам возможной социальной катастрофе, провоцирует напряженность и конфликты на всех уровнях социальной организации.

Итак, можно сделать вывод, что при всех различиях в определении понятия «бюрократия» социологи едины в одном: главным атрибутом бюрократии является власть, понимаемая как возможность распоряжаться, повелевать людьми, материальными и духовными благами, жестко регламентировать отношения между социальными институтами и группами, монополизировать информационные системы, насаждая тем самым определенные стереотипы сознания и поведения людей.

2. Бюрократия и задачи борьбы с ней.

Преодоление бюрократизма – постоянная проблема и необходимый компонент функционирования и развития системы социального управления, общественных отношений в целом. Один из возможных путей преодоления бюрократизма – дебюрократизация как реальная система мер по его преодолению. Она предполагает использование способов как универсальных (необходимых в любом обществе), так и специфических (свойственных конкретным типам общества), а также ситуативных (актуальных для конкретной общественной обстановки).

К числу универсальных способов и первоочередных мер относятся повышение общей и особенно управленческой культуры, внедрение грамотного делопроизводства, использование средств автоматизации в управленческих процессах. Важнейшими методами борьбы с бюрократизмом являются упрощение процедур управления, придание им наглядности и доступности для широких слоев населения.

К числу специфических способов преодоления бюрократизма можно отнести открытость и прозрачность процессов принятия общих решений, сокращение государственного аппарата, свободу доступа к информации, имеющей социальную значимость, повышение роли общественных организаций в управленческом процессе, реализацию принципа многопартийности и др.

Меры ситуативного характера включают как уже названные, так и снятие ряда ограничений на трудовую и общественную деятельность, развитие самоуправленческих начал, реализацию принципа состязательности программ руководителей, делегатов, депутатов, рассекречивание и обнародование статистики и другие меры по осуществлению коренных социально-экономических и политических преобразований.